制度融合：混合制與第三條道路

 

    在人類的歷史當中，制度發展永遠不可能是一條單行道；不僅同一個國家可能因為不同時期的需求，而選擇了不同的制度，在任何一個固定時期中，亦必然同時存在許多國家各自選擇不同制度模式的事實，甚至還可同時參酌不同制度特色來形塑專屬自己的設計。這充分說明了，即便存在所謂思想主流，人類的想法還是有無法遏抑、自由馳騁的空間。

 

 

不完美的總統制：掙扎於傳統邊緣的現代制度

 

    民主制度沒啥稀奇，基本上就兩大類：內閣制與總統制。

 

    大體來說，制衡（check and balance）是設計關鍵所在，但相對於內閣制透過「行政與立法合一」（主要行政官員都由國會議員來兼任），同時讓立法與行政機關間相互牽制（透過不信任投票與解散國會的對立設計）來滿足前述目標，總統制國家則堅持「三權分立」（行政與立法人員完全分離，同時與司法機關形成三邊彼此監督）架構，然後以互不干預的分割權力方式來達到制衡目的。

 

    儘管如此，不能不注意的是：首先，制度設計既然來自於人類對於社會環境問題與需要的回應，一旦環境內涵出現變遷，制度當然會也應該跟著變化；其次，正所謂「制度是死的，但操作制度的人都是活的」，這句話的意思是，無論出自邪念或善意，活著的人絕不會死板板地跟著制度設計走，由此也為制度發展投下一個永恆的變數，從而導致「制度悲劇」的結果。

 

    接著前一章末尾的話頭，我們不妨先從總統制出發來討論。

 

    一般來說，總統制受到批判的第一個問題，通常集中在「時間僵化性」問題上，也就是儘管大多數總統制國家憲法都有著彈劾總統的規定，但是，除非存在非常重大且顯著的理由（例如觸犯內亂或外患罪，事實上出現可能性幾乎微乎其微），否則並不能因為一般性的政治原因（例如行政效率不彰無法滿足社會需求，或犯了民法或刑法上的罪責）就直接加以撤職，無論他的民意支持度有多麼地低。事實是，總統制國家元首遭彈劾去職的例子在歷史上的確寥寥可數，例如在美國便一次也沒有出現過。

 

一八六五年，眾議院曾因約翰遜總統有蔑視法律的嫌疑而通過十一項彈劾罪狀，最後仍遭參議院否決；一九七二年，尼克森總統因為「水門事件」遭眾議院司法委員會調查並隨後提出包括濫用權力與妨害司法等三項彈劾罪狀，結果尼克森雖立即宣告辭職，但因這項行動是在眾議院表決之前，並不能算是完整的彈劾結果；最後在一九九八年，眾議院雖以作偽證與妨害司法為由通過對於柯林頓總統的彈劾案，但在參議院於翌年進行的表決中，仍沒有通過這項提議。

由此可見，想成功地彈劾一位失職總統是多麼地不容易。

 

反過來說，即便總統獲得民意輿論的高度支持，而且深具執政能力，通常也因為連任限制而必須按照時間卸下職務；正如若干學者所指出的，無論總統制國家有著何種的連任限制，國家元首在任期終了前夕都會出現「跛鴨」現象，從而讓國會毫無顧忌地跟行政部門進行對立。

 

    其次是「虛偽多數性」的問題。

 

    由於「贏者全得」（winner-take-all, 也就是當選總統者，無論如何只能有一個人）基本上是總統制國家的共通特質，其結果一方面既增加了進行政治分贓的可能性（為求勝選就必須拼命進行政治結盟），同時使弱勢團體永遠只能獲得「被象徵性地代表」的地位（因為力量不足，沒有結盟價值，只好永遠被犧牲掉）；更重要的是，無論是一次決勝負的相對多數制度（誰得票多誰就當選），還是刻意營造出過半數態勢的兩輪投票制，在計算投票率並扣除掉反對票之後，所有最後當選總統的人其實都只不過是「實質的政治少數」。在這種情況下，由於反對者永遠「可自以為是多數」，因此政治分裂與政黨對峙也就成為幾乎沒有辦法避免的結果。

 

    至於對總統制的第三個批評，集中在其「雙重正當性」問題上。

 

    所謂雙重正當性的意思是，由於代表立法部門的國會與代表行政部門的總統，都是由人民直接投票選舉出來的，因此它們都會自稱「代表民意」，也就是都從人民身上獲得行使政治權力的委任授權。儘管總統因為前述「贏者全得」原則的關係，相對於國會內部常見的政黨分裂對立，他通常會自稱能代表「全部」而非「部分」的民意，並藉此塑造自己在政治階層中的最高地位；但是，一方面因為總統所屬的政黨未必同時是國會中的多數黨，前述時間僵化性所必然帶來的跛鴨現象，再加上由於國會選舉經常並不是和總統選舉一起進行的，這使得國會有機會聲稱代表了「最新民意」，以對抗總統所擁有「全部但略為過時的民意」，結果既都會促使產生弱化行政部門的現象，同時也增加了國會對抗總統的膽量與機會。

 

    最後，「威權傾向性」則是總統制遭受批評的第四個理由。

 

　無論贏者全得原則所塑造出來的多數領袖，是多麼地虛偽與不真實，任期長短的僵化規定都明顯限制了總統的權力，而國會也可「挾新民意以自重」來對抗行政部門，不過，從政治心理學角度來看，由於總統身為「孤家寡人」帶來高度媒體聚焦效果所進而擁有的政治影響力，仍是國會（通常由數百人組成）所萬萬不及的，這也讓總統取得難以制衡且不成比例的地位。

 

　總而言之，我們或許可用「掙扎於傳統邊緣的現代制度」來形容總統制設計；其原因在於，儘管這種制度設計在人類政治史上，的確是個富有現代意義的新東西（畢竟它是美國在十八世紀末所發明的），但其高度中央集權的特徵，卻與過去長期存在的君主體制幾乎沒有兩樣。由於過去君主制遭到抨擊甚至被認為應該拋棄的理由，主要便因為高度集權所帶來的濃厚「人治」色彩是不利於政治理性的，類似現象其實在總統制國家中可謂不勝枚舉；更何況，如同前段所描述的，在當前社會環境中，總統的威權色彩還有不斷被加強的傾向。從這個角度來看，若說總統制正走著「復古」的回頭路，或許也未必沒有道理。

 

內閣制的麻煩：政局動盪與慣性分贓

 

    相對看起來，內閣制幾乎沒有上述總統制所存在的問題。

 

　首先，由於組織內閣的行政首長是由國會當中政黨的比例結構所決定的，只要某個政黨始終都能夠迎合民意而掌握國會的多數地位，其領袖在黨內也沒有受到明顯挑戰或其他制度限制（例如黨魁也有任期制）的話，理論上，內閣制首長想幹上個十幾二十年並不會有法理上的問題。

 

　其次，由於任何內閣首長若無法取得國會中多數支持的話（無論由自己的政黨單獨掌握多數席位還是透過政黨聯盟方式取得多數共識），內閣本身也無法產生，因此，除非因為政黨體系呈現高度分裂特徵而被迫出現「少數聯合政府」的現象（也就是政黨間無論如何設法進行合縱連橫，也湊不到過半的多數，因此只能讓湊到總席位最多的聯盟來組織政府），否則其多數的虛偽性將大大地有所改善。

 

    此外，因為兩黨體制在內閣制國家中相當罕見（除了具特殊歷史背景的英國外，其他的兩黨國家大多是人為不民主操控下的結果），這既意味著幾乎很難有一個政黨能夠單獨擁有國會多數地位，必須組織「聯合政府」的暗示也想當然而地因為得進行政治妥協以獲得執政機會，從而大幅降低內閣制政府的威權傾向。再者，由於內閣組成必須根據國會中的權力分配狀況，多數內閣官員不但來自國會議員菁英，甚至在獲邀進入內閣後，通常還同時彈性保留著議員的身分（以便隨時在卸下行政職務後，還有政治飯可以吃），這非但讓「行政與立法合一」成為內閣制的設計特徵之一，當然也不可能出現如同總統制一般的雙重正當性爭議。

 

    值得注意的是，就算內閣制不具備總統制所暗藏的問題，這也絕不代表它是個相對比較好的制度設計。俗話說得好，「家家有本難唸的經」，內閣制度自然也存在著它自己的麻煩。

 

    首先是「政治不穩定性」的挑戰。

 

　儘管因為角度不同，對此可能有些爭論，至少從理論上看來，相對於總統制的任期僵化以及總統甚少遭受彈劾，一方面組織聯合政府乃內閣制的常態，加上有著解散國會的制衡性設計，這些都讓內閣的「非定期改組」不斷地衝擊政治穩定現狀，特別是隨著政黨體系分裂性的提高（例如像法國的第三共和時期），走馬燈式的政治動盪局勢甚至讓正常施政都非常困難，而這對國家發展的衝擊也是不言可喻的。

 

    其次，「高度分贓性」可說是內閣制的第二個問題。

 

    它的意思是，總統利用其具有威權傾向的集權特徵，「由上而下」垂直地進行政治收買行為，固然也是一種具分贓性質的不好習慣，但內閣制國家中的政黨，為取得多數執政地位而被迫不斷地籌組聯盟的現實，更讓各黨派之間的妥協分贓成為不可避免的選項。由此，不僅政策理性可能將葬送在組織聯盟的政治考量中（只有實質的利益交換才能成為朋友），更重要的是，由於聯盟的籌組乃變幻莫測且充滿可能性的，為保留成為執政團隊成員的機會，政黨之間的實際對立也跟著降低（平時不能罵得太兇，以免屆時無法自圓其說），由此則立法部門對於行政體系的制衡也就無法奢望了。

 

    至於「低度責任性」則是內閣制受到抨擊的另一個部分。

 

    政府來自於國會並對其負責，雖然使「責任政府」似乎成為內閣制的某種優點，同時相對於總統制的三權分立設計，經常提供行政與立法部門間爭功諉過的機會，強調行政與立法合一的內閣制就比較沒這個問題；儘管如此，部分學者仍試圖從傳統民主邏輯中的「可預測性」角度切入，也就是說，選民所擁有的最重要制衡力量，乃是根據前次選舉當中的契約內容（在固定任期裡頭，完成選前許下的政治承諾），然後決定在下一次的選舉當中給予獎勵或懲罰（也就是要不要繼續投票給同一個人或政黨），那麼，如果在正常任期到達前便因為解散國會而重新大選的話，最後的政策責任該由誰來承擔便大有問題。

 

    更何況，正如前面所提過的，由於聯合政府乃內閣制國家的常態，而組成政府背後的政黨同盟也相當程度地暗示著變幻莫測的可能性，正如許多研究結果所顯示的，人民將因為缺乏辨識標準而無法確定政治責任的歸屬。